שימור מבנים: התועלת החברתית והכלכלית

אם שימור מבנים ואתרים הוא ראוי ונחוץ, מעשיר את הסביבה הבנויה ויוצר המשכיות תרבותית, למה לא עושים את זה, למה זה נחשב כדבר בעייתי מסובך ויקר?

לא מספיק להגיד שצריך לשמר, צריך גם לעשות. ובמציאות של היום השימור באמת בעייתי, מסובך ויקר, יחסית לבניה חדשה סטנדרטית. אבל בחשבון כלכלי כולל, למרות ההשקעה הנוספת, השימור יכול להיות כדאי בחישוב כולל ולטווח ארוך.

הבעייתיות נגרמת לרוב מבירוקרטיה והסיבוך תלוי במקצועיות של אנשי השימור והעדר כלים ארגוניים. כדי לקדם שימור צריך לבצע ניתוח כלכלי עקרוני ובחינה ארגונית, ולראות האם נדרשת תמיכה כספית או ארגונית, שינויי חקיקה ותקנות, יצירת כלים ביצועיים, הכשרת בעלי מקצוע והסברה.

איך נעשה ניתוח כלכלי, שיקבע האם כדאי לשמר מבנה או אתר?

ראשית, מגדירים את ההשפעות שהן תוצאה של מעשה השימור, בודקים על מי משפיע השימור, ואיך. לא צריך לכמת כל דבר אפשר להגדיר בשלב זה, האם קיימת השפעה כן/לא ובאיזה סדר - יותר/פחות.

מיהם המושפעים ממעשה השימור?

מסתבר שהרבה מאוד אנשים.

- השפעה ישירה - הכנסה הנוצרת כתוצאה ישירה של השימור מתייחסת לאנשים שגרים שם (דיירים), עובדים מבקרים או משתמשים במקום. לכל המעורבים במעשה השימור (בעל הקרקע, היזם, הקבלן, בעלי מקצוע מימון ורשות הפיתוח והשימור, אם קיימת).

- השפעה לא ישירה - תוספת ההכנסה הנוצרת כתוצאה עקיפה של מעשה השימור, מתייחסת לספקים ולנותני שירותים, לגורמים המעורבים ישירות בשימור והמסייעים בהפעלה ובתחזוקה של האתר.
כמו כן היא מתייחסת גם לבעלי חנויות שליד האתר, מסעדות, בתי קפה, אומנים שמופיעים במקום, מדריכי טיולים, סוכני נסיעות, חב' הסעה, מומחים לשימור ועוד. וגם בעלי קרקע באזור הצמוד לשימור (מעגל שני).

- השפעה מושרית induced effect- כאשר רמת ההכנסה עולה, בכלכלה של האזור המשומר. הכנסות עודפות מושקעות מחדש בכלכלה המקומית ומביאות להגדלת התעסוקה, היצור והשירותים המקומיים. כולל עליית ערך נדל"ן במעגל השלישי שאינו צמוד למבנה/אתר המשומר.

ומהן התועלות הכלכליות מהשימור?

ראשית ההכנסות הישירות מערך שכ"ד וערך הקרקע שבאתר וכל התשלומים ששולמו באתר על דמי כניסה, רכישת מוצרי תרבות (ספרים, מפות, מזכרות) מענקים ותרומות.

ההכנסות הלא ישירות כתוצאה מפעילות עסקית של אספקת שירותים ומוצרים למבקרים באתר, פיתוח תיירות. ובנוסף עליית ערך הקרקע במעגל השני והשלישי. תמריץ להשקעה פרטית נוספת,- מגנט לפיתוח איכותי נוסף, התפתחות עסקית במקבץ משומר.

שיפור השירותים לציבור המקומי, שיפור הנגישות למקום, תעסוקה של אומנים מקומיים ותעסוקה בכלל ושיפור חברתי (שהוא בעל משמעות כלכלית רבה).

במקרה של שימור מוצלח נוצר דימוי קהילתי חיובי, נוצרת לכידות שכונתית שמהווה מנוף בשיקום חברתי. כך שגם אנשים בעלי הכנסה גבוהה יותר, ירצו לגור בסביבה זו.
כמובן במקרה של שוק חופשי ללא יוזמה ציבורית בכלל, ידחקו התושבים העניים (להלן, הדיירים) מחוץ לשכונה בשלב מוקדם. כך שבעצם מעבירים את הבעיה החברתית ממקום אחד למקום שני, לפעמים גרוע יותר.

מבחינת הרשות, במקרה של צמיחה כלכלית כתוצאה משימור, סובסידיה או פטור ממס בהשקעה בשימור, מכוסה ע"י תוספת בתשלומי מס (ישירים/עקיפים) כתוצאה מהגדלת הפעילות העסקית.

לגבי המבקר המקומי מהווה אתר שימור קרוב, חלופה לנסיעה ארוכה לאתרים רחוקים יותר ויש בכך חסכון.

לגבי פיתוח התיירות, מהווה המבנה לשימור מוקד משיכה לתיירים, כאשר כל העסקים בדרך מנצלים את החשיפה הגבוהה לכח קנייה גדול, והתייר מקבל ב"כרטיס אחד" חוויה של תרבות, קניות ובילוי.

לסיכום, כלכלה זה לא רק פיננסים, וניתוח כלכלי, זה לא רק ערך הקרקע. במקרים של אתרי שימור המכילים פיתוח סביבתי ומקבץ מבנים לשימור, התועלת העקיפה יכולה לעלות על השבחת הנכס.

ומה יש בצד של ההוצאות?

כל ההוצאות מרוכזות בגורמים הקשורים ישירות בנכס לשימור. בעל הקרקע, שמצפה לרווח נדל"ני; הקבלן, שמצפה לרווח קבלני; היזם, שמצפה לרווח יזמי, עלות המימון ושכר בעלי המקצוע, בהנחה שהדייר משלם שכ"ד כערכה בשוק ומאזן הרשות/תורמים נעשה בנפרד.

כשבודקים מי הרוויח ומי הפסיד כתוצאה מפרוייקט שימור, מי לקח על עצמו סיכונים ומי השקיע יותר, נראה שהתועלת מתחלקת לגורמים שניוניים ושלישוניים, כפי שראינו קודם. בעוד שהעלות מתרכזת ביזם/קבלן.

כלומר, מעשה השימור הוא מעין ייצור סחורה, הנצרכת על ידי הרבים, אך עלותה משולמת על ידי מעטים. מכאן גם ההצדקה המוסרית למעורבות כלכלית ציבורית.
רשות ציבורית המייצגת את כלל הנהנים ממעשה השימור כולל המבקרים, התיירים והדורות הבאים היא זו שיכולה לאזן את המשוואה הכלכלית הזו, ע"י מעורבות ושותפות בשימור, תמיכה ויצירת תנאים לפיתוח כלכלי וחברתי ולשימור מורשת תרבות לדורות הבאים.

ואיך הניסיון בארץ, בהיבט המצומצם של ערכי נדל"ן לשימור?

בסקר שמאי מצומצם (ברזילי 2004) שנעשה לגבי נכסים פרטיים בלב תל אביב, נמצא ש: -

1. העלות הכלכלית של השימור, המוטלת על בעל הנכס נתפסת ע"י השוק, ככלל, כגבוהה מתרומת הערך ההיסטורי, הגלום בשימור לשווי הנכס.

2. שווי מבנה לשימור כשהוא משופץ ונמצא במתחם שימור, גבוה משווי מבנה משופץ שאינו במתחם לשימור ואינו מיועד לשימור בעצמו, מכאן שהערך ההיסטורי השימורי מקבל מימד כלכלי מבחינת ערכי נדל"ן.

3. קיים יחס בין תרומת השימור לשווי הנכס, לבין אופי סביבת הנכס, ככלל, ככל שהסביבה הינה בעלת צביון של שימור, כך תגדל תרומת השימור לשוויו של הנכס.

4 נכסים שאינם מיועדים לשימור, אבל נמצאים במתחם לשימור נהנים מהמסר של אוו מתחם וערכם עולה.

הערכת שווי נכס שימור לוקחת בחשבון את ערך הנדל"ן שלו, ערכו כנכס תרבות וערך השימוש ויכולה להגיע לכ- 6000 $ למ"ר למגורים בתל אביב.

ניסיון העבר מוכיח (גם מנתונים אחרים) את יעילות ההוצאה הציבורית במקרים מסוימים, באופן שהתשואות שהתקבלו מפעולת השימור, עלו על ההשקעה הציבורית (לדוגמא, השקעה מינימאלית של חמ"ת במושבות הברון בשיפוץ הרחוב הראשי יצרה פיתוח תיירות ועליה בערכי נדל"ן במעגלים שני ושלישי).

גאות בשוק הנדל"ן בתל אביב, שמקורה בהיצע מוגבל וביקושים ברמת מחירים גבוהה, הגדילה את הביקוש למבנים לשימור, במיוחד ע"י תושבי חוץ והעשירון העליון.

עלות שימור מוערכת ב- +3001500$ למ"ר (לעומת כ- 500$ למ"ר לשיפוץ) מחירי השוק עדיין לא מכסים יותר מ- 75% מעלות השימור.

מקורם של הביקושים בלב תל אביב בשיקולים שונים:

- קיומן של דוגמאות מוצלחות לשימור בעיר.

- התפתחות של תודעה תרבותית בנושא.

- נטייה של אנשים שבאו מחו"ל לאמץ אדריכלות אירופאית המוכרת להם.

- הכרה ביתרונות שבמיעוט שכנים ובהגבלת הצפיפות בלב העיר (יחסית לבניה חדשה).

- יוקרה רבה לחברות ביטוח, בנקים ופיננסים שממקמות את משרדי ההנהלה שלהן במבנים לשימור.

היום, לאחר עשר שנות ניסיון, השימור לא נראה מפחיד כל כך לקבלנים. אמנם הוצאת היתר לוקחת שנתיים, ותיק תיעוד עולה 10000 $, אבל הצטבר ניסיון שמצמצם את אי הודאות.

גם אם השוק היום לא מחזיר את כל ההשקעה, מדובר בהשקעה לטווח ארוך (לנכס שימור מחזור חיים ארוך). השיקול הכלכלי הוא שערכם של הנכסים יעלה עם הזמן כמו נכסי אמנות.

מהם המכשירים ההופכים את השימור לכדאי מבחינה כלכלית ליזם הפרטי או לנאמנות, ומהם המעצורים, המונעים מהם לבצע שימור?

כיוון שלא ניתן להביא ליזם הפרטי או הנאמנות את מלוא התמורה עבור סך התועלת הכלכלית שבמעשה השימור וכאשר מדובר בקרקע פרטית בלב עיר מרכזית (תל אביב, ירושלים) באזור מפותח ובעל זכויות בניה רבות, אין עלות השימור שווה בתמורתה.
לא כך הדבר כאשר אחד הפרמטרים משתנה. במקרים אחרים יכול השימור להיות כדאי כלכלית גם ליזם הפרטי.

ראשית צריך להבחין בין יזם פרטי, הקדשים ציבוריים/נאמנויות ורשות שלטונית, כיזמי השימור. לכל אחד ישנם יתרונות וחסרונות שנדון עליהם בהמשך.

האמצעים המקובלים בעולם לעידוד השימור: -

- עזרה במימון - העמדת משכנתאות בתנאי משהב"ש למבצעי שימור.

- הקלות במיסוי - לרשויות ולהקדשים כמלכ"ר. בעולם מקובל גם פטור ממיסי עיזבון ליזם הפרטי (בארץ בוטל המס), פטור ממס רכוש, הקלות במס הכנסה לגבי הכנסות של נאמנות מהאתר ועוד.

- תמיכות ותרומות - עידוד תרומות (הכרה במס) ויצירת קרן ציבורית לתמיכות בשימור מבנים כדוגמת הקרן לשיקום מחצבות, למשל.

- חובת אחזקה נאותה - הזנחה מכוונת של הנכס לשימור, הימנעות מביצוע אחזקה שוטפת ופעולות שימור החיוניות להצלה נחשבת כעבירה באוסטריה גם באנגליה קיימת חובה על הבעלים עפ"י חוק לשמור על מבנה הרשום לשימור.

- הכרזה על מבנה לשימור - עפ"י חוק התכנון והבניה.

- תמיכה ארגונית ומקצועית - מאחר ופעולות השיקום דורשות מיומנויות מיוחדות וכדי להבטיח שהעבודה תבוצע באיכות הנדרשת רצוי שהתכנון המפורט הניהול והפיקוח יבוצע ע"י גוף ציבורי ייעודי שישמר ויפתח רמה מקצועית.

- ניוד שטחים - העברת זכויות בניה סחירות לאתר אחר שאינו אתר מוגן. כתוצאה מאי מיצוי זכויות בניה קיימות (עפ"י תכנית שבתוקף).

- פטור מחובות הנדסיות מסוימות בבנין ופיתוח סביבתי משופר - יכול להיות גם בעל משמעות כלכלית כמו פטור מכופר חניה, מעלית, קולטי שמש ומסתורי כביסה.
לעומת זאת ביצוע תשתיות עירוניות ללא צבירה בנכס (סילוק פניאומטי של אשפה ואספקה של גז טבעי בצנרת עירונית)

- זירוז הליכי תכנון ורישוי - משך הזמן הלוקח להוציא היתר בניה לשימור כתוצאה מחוסר יעילות בירוקרטית, עלויות תיעוד גבוהות ודרישות בלתי אפשריות - גורמות לנזק כלכלי רב.

מהם היתרונות והחסרונות של האמצעים הנ"ל?

- ראשית תמיכות עדיפות על פטור ממיסים מאחר וניתן להבטיח שהתמיכות יגיעו לשימור ולעומת זאת פטור ממיסוי לא יעזור לבעלי נכסים לשימור בעלי הכנסה נמוכה.

- בארץ אין עדיין שוק לרכישת זכויות בניה כך שהכלי הזה לא קיים בפועל, בנוסף לא בכל מקום ניתן מבחינה תכנונית להוסיף זכויות בניה. במידה והשימור פוגע בזכויות בניה, על הועדה המקומית לפצות את בעל הנכס.

- בתקופה של קיצוצי תקציב לא ניתן להקצות כספי ציבור לסבסד שימור מבנים, במידה הנדרשת, יש ליצור במקביל מנגנון גביה שיצור הכנסות לרשות מנכסי התרבות וייעודן לטובת שימור מבנים. כולל ממיסי מקרקעין ועיזבון.
לדוגמא עלות ערך נכסים גובלים במבנה לשימור צריכה להניב תוספת מס שיופנה לשימור האתר.

- חובת תחזוקה נאותה של מבנים לשימור החלה על בעל הנכס, מחייבת חקיקה ראשית - הזנחה מכוונת, התעללות במבנה לשימור ע"י תוספות "חוקיות" והריסות חלקיות והידרדרות מצב המבנה עד שאינו ראוי לשימוש, הוא אמצעי נדל"ניסטי מוכר לפינוי דיירים, הריסת המבנה ובינוי ספקולטיבי.

ואיך יפעל הגוף המטפל בשימור?

- דו"ח מבקר המדינה (2005) בנושא שימור מבנים קובע: "על משרדי הממשלה לבחון בחינה מקיפה את תחומי הסמכות והאחריות ואת הצורך בשינויי חקיקה בנושא שימור מבנים ואתרים ברמה הלאומית".

- מאחר והרבה מאוד נכסים לשימור נמצאים בבעלות המדינה (מ.מ.י.) ואפילו בחזקת מינהל הדיור הממשלתי והרשויות המקומיות, נדרשת, ראשית, הצבת יעד משותף לשימור המבנים האלו ושת"פ בין הנ"ל ובנוסף כלים ניהוליים ומשפטיים וארגוניים במטרה לקדם את פרוייקטי השימור כולל הקמת גוף ניהולי כנ"ל.
אם נלמד מבריטניה, ששם רב הנכסים היו פרטיים, יש ל- National Trust סמכויות רכישה, אחזקה, ניהול, בינוי ושיקום באדמות ובנכסים הנ"ל כולל הגבלה על מכירת הנכס.

- כדי להוציא שימור מהכוח אל הפועל, לא מספיקה הצהרה תכנונית, דרושים כלים ארגוניים ניהוליים וכלכליים.

- חוק התכנון והבניה בתוספת הרביעית התחמק מעיסוק בכל תוצאה כלכלית אפשרית של תכנית השימור. למרות שהוכר הצורך בשימור, רשאית הרשות לסגת מתכנית השימור אם מתברר לה שהיא צריכה לשאת בתוצאות הכלכליות שלה.
כלומר, אותו חוק שבא לעודד שימור, הגיש לרשות המקומית סולם גדול לרדת מעץ השימור.

- התוספת הרביעית בחוק התכנון והבניה נתנה סמכויות תכנון לרשויות המקומיות. אבל דלות התקציב, היכולת והסמכויות של השלטון המקומי בארץ לא מאפשרת לדעתי, הקמת גופים מקומיים שינהלו פרויקטי שימור.

מדוע נחוץ גוף ציבורי כדי לקדם שימור בקרקע פרטית?

ראשית רב הקרקע בארץ היא לא פרטית אבל הסיבות הן: -

- כדי להבטיח שימור ללא קיצורי דרך ועיגולי פינות.
- כדי להבטיח רמה מקצועית גבוהה בעבודות השימור.
- כדי לנהל את השימור בצורה טובה ויעילה - מדובר עבודה מורכבת הדורשת ארגון.
- רצוי שהתכנון המפורט הניהול והפיתוח יעשו ע"י גוף ציבורי מקצועי לטובת כלל.

אם לנכס שימור יש ערך כלכלי, למה נדרשת התערבות ציבורית? למה לא להשאיר את נושא השימור לידי "כוחות השוק"?

השטות הזו הפכה ל 'מנטרה' בידי עו"ד ושמאים המתנגדים לשימור, אבל כיוון שהשאלה היא כביכול כלכלית, גם התשובה עליה תהיה כלכלית. והתשובה היא שלא מתקיימים תנאי שוק בנושא נכסי שימור.

- ראשית, הנדל"ן מלכתחילה הוא שוק מוגבל בגלל הקושי להעביר באופן חופשי את ה"סחורה" הלא ניידת.

- המאפיין הבולט של נכס שימור הוא הייחודיות שלו, כל נכס שימור הוא שונה ויחיד במינו, אין תחרות, אין אפשרות להשוואה, אין תחליפים ואי אפשר ליצר מוצר דומה. ולכן אין לנכס שימור "מחיר שוק", אלא ערך כלכלי, הנובע מהנכונות לשלם (willing to pay), שמתבסס לא רק על נתונים כמותיים ורציונאליים, אלא על הערכים התרבותיים והאסתטיים של הנכס (גם הכותל המערבי הוא קיר אבן, אבל אין לו מחיר).

- לנכס השימור יש סחירות נמוכה (במיוחד למונומנטים היסטוריים) וגם נדירות כמו יצירות אמנות וזמן חיים ארוך מאוד.

- קיימות השפעות סביבתיות חיצוניות (externalities) מחוץ לתהליכי השוק שאינן נלקחות בחשבון בהליכי מכירה או קניה.

- הנכס נמצא בשימוש הרבים, (גם כשהוא ברשות היחיד), בנוסף למשתמש הישיר המשלם על השימוש בנכס. הספק (היזם/הבעלים) לא יכול לגבות תמורה מהם.

- גורם אי הוודאות הוא בולט יותר בנכסי שימור - אי אפשר לדעת מראש את מחיר עבודת השימור,משך העבודות והוצאות היתר בניה.

עפר סבר 
סבר אדריכלים מהנדסים